学术 | 李强：“就近城镇化”与“就地城镇化”

    2018年12月8日，清华大学“美好人居与包容性城镇化”规划学术研讨会在清华大学建筑学院成功举办。为促进学术交流，特邀请嘉宾将发言整理成文，作为系列文章推出。本篇为清华大学社会科学学院李强教授的发言“就近城镇化”与“就地城镇化”。
清华大学社会科学学院文科资深教授李强
    基于我国在城市化过程中出现的制度不包容、群体不包容和资源配置不包容等问题，提出就近、就地城镇化的解决思路。首先，阐述了就近城镇化和就地城镇化的概念和类型，其次，通过分析就近、就地城镇化的地方实践，总结各地的模式创新，最后，提出就近、就地城镇化与大城市吸纳人口的异地城镇化模式相互补充、缺一不可，就近、就地城镇化是城乡统筹建设的重要结点，是城乡融合战略得以实现的基础。
    这次会议的主题“美好人居与包容性城镇化”给我很大启发。先谈一下我对这个会议主题的一些想法，“就近就地城镇化”实质也是在讲如何促进城镇化的包容性。
    1城镇化的包容性特征
    改革开放40年，我们看到了中国城市的快速发展。40年前中国的发展起源于农村两个很重要的政策，一个是把种地的权力还给了农民，叫承包责任制，第二个政策就是包容性城镇化，就是农民可以进城工作了，在此之前，农民不能自由进城工作，我们知道经济资源在城市，改革以前农民获得不了城市的经济资源。允许农民自由进城劳动后，马上自由市场、菜市场就发展起来了，农民可以到城里卖东西，一下子就获得了资源。所以，改革开放的一个很重要的包容性政策就是让农民进城。但是很可惜，虽然最初起点是包容性的，40年来城镇化过程中的一些体制、制度、要素是不包容，有三个方面比较突出。
    第一，最尖锐的问题是制度的不包容。城乡二元结构，比如农民的人均年纯收入低于3000元被划为贫困，平均一个月只有200多块钱；而北京的贫困线大约一个月1000多元/人；再比如劳保、养老金、医疗，很多制度城乡都不能互相兼容、包容。
    第二，群体的不包容。到现在为止，北京常住人口约2400万，其中1200万是有户籍的，另一半是非北京户籍人口，很多资源包括教育都不能享受，他们从事很重要的服务劳动，但是又知道自己无法在这儿呆下去，从根本上看，他们不会认同这个城市，也很难为这个城市真正负责。从长远看，到2035年、2050年总应该把这个问题解决好，一个强大的社会主义现代化强国不应存在两种户籍这样的局面。
    第三，资源配置的不包容。城市分布不均衡，绝大部分资源配置到很少数的城市，我在《中国社会分层的四个世界》文章中指出，特大城市和小城市之间的差距日渐增大，老百姓说所的一线、二线、三线、四线的概念不是我们学界创造的，而是房地产业创造的，却真实形容了中国的整个社会，一线的北、上、广、深，聚集的资源程度极高，中小城市发展比较艰难。
    那么怎么通过就近就地城镇化来实现一些制度上、群体融入上的、资源配置上的创新？我们的城镇化讨论，早年比较恐惧大城市、建议发展小城镇。19大报告指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”就近城镇化与就地城镇化的思路，与上述城市群为主体的大中小城市协调发展的格局是一致的。
    2什么是就近城镇化与就地城镇化？
    2.1“就近城镇化”
    就近城镇化的反面是异地城镇化，农村人口不是远距离迁徙，而是近距离迁移到家乡附近的市镇，主要界定为以地级市和县级城镇为核心的城镇化。另外，从中国的地理特点来看，地级市和县级行政单位，不仅在地域文化上具有相似性，同时随着交通机动化的发展也在通勤距离范围以内。从中国的县域来看，县确实是中国历史文化的一个重要节点，老百姓你问他哪里人，一般他认同的是自己所在的县。
    2.2“就地城镇化”
    就地城镇化强调农村的就地改造，农民在世代居住的乡村完成了生产方式、生活方式、权利权益等的城镇化、现代化的转型。但是我再次强调，就地是有条件的，不是说农民上楼就是就地，强迫农民上楼那是很可怕的。就地城镇化需要具备一系列的条件，不具备这些条件的地方就不能搞就地城镇化。
    我们国家的特点是，县是我国经济、社会、政治、文化等功能比较完备的行政区划单元。目前，全国共有县级行政区划2850个，其中361个县级市，1566个县，我国人口大部分分布于县域范围。县域内特色经济发展凸显，能在区域内形成核心竞争力。发展县域不但经济成本低，制度阻力小，也易于人口集聚后的社会融合。
    县域能够聚集人口达到一定规模（约50万），我们调查研究发现，从流动人口的意愿来看，他们也希望去有一定规模的人口聚集地。地级市和县城对于农民有很强的吸引力，特别是对年青一代的80后、90后、00后的农民工及其孩子，他们不愿意到规模太小的小城镇定居。
    3就近城镇化与就地城镇化的模式
    就近城镇化有三种模式：一、通过发展县域经济实现农业人口就近城镇化；二、强镇崛起带动农业人口就近城镇化；三、以地县市为单位推进全域的城乡统筹、城乡融合、城乡一体化和就近城镇化。
    就地城镇化也有三种模式：一、大城市近郊乡村的城镇化；二、地方精英带动的村庄城镇化；三、外部资源注入的乡村城镇化。第一种最简单，比如北京市吞并近郊的乡村是最常见的，这也需要依靠制度创新，采取一种新的城乡统筹的体制；第二种地方精英带动，比如华西村、刘庄、北京韩村河、蔡家洼等；第三种是外部资金注入式的。
    村庄实现就地城镇化的动力因素包括产业培育和就业结构的转变、土地的资本化、地方精英的资源整合作用、交通机动化的影响以及农民返乡意愿等。我要再次强调：就地城镇化是在具备诸多因素和条件下实现的，如果不具备这些因素和条件，而人为地推动村庄改造、村民上楼、造城运动，这样的作法是错误的。
    4就近、就地城镇化的地方实践
    就地城镇化的案例中，德阳是城乡一体化做得比较好的，尤其是产业链条。现在德阳是我国玫瑰最大的生产基地，玫瑰是化妆品的重要原料，从种植到加工整个生产链条把城市和农村连接成一体，这方面做得比较突出。
    4.1四川省德阳市
    2007年，德阳、自贡、广元被确定四川省统筹城乡经济社会发展综合配套改革试点市。其中，德阳经济最为发达，距离成都仅41km，农业生产条件优越，工业发达。“一中心三片区”，即一个中心城市，5个次中心城市、10个区域重点镇、70个一般镇、700多个农村新型社区。德阳农民户籍规模接近290万人，农民人均耕地面积不足1亩。目前已经有60万左右农民进入城镇，未来仍有大量农民需要向城镇转移。
    德阳就近城镇化模式特点包括：将本地特色资源与本地优势产业结合，培育优势产业为农民带来了大量的就业、创业机会和大幅的收入增长。凸显了以文化传承保护为基础的乡村旅游的深度开发，有效提升了传统农业向现代农业转型中的核心竞争力。以保护农民利益为导向，资产确权，并在此基础上建立流动机制，为资源要素有序流动提供了条件。实行城乡户籍零门槛制度，促进人口自由流动，尊重农民的意愿，给予农民更多选择的权利。就近城镇化符合多数农民的意愿。
    4.2成都郫都区青杠树村
    最近我们在做成都郫都区课题。郫都过去是郫县，有著名的郫县豆瓣。现在划为成都市的一个市区，距离成都中心区半小时车程，但实际上那个地方还在发展中，村落比较多，其中一个村庄叫青杠树村。青杠树村600多户2000多人，面积1.8平方公里，耕地1888亩。这个地方的最大特点是在土地制度上的创新，它的土地保留了集体土地性质，这个在北方很少见。青杠村离成都市太近了，成都人又比较主张休闲，一到星期天、节假日大批人就到这个地方去，农民一家一户在村里做小买卖。它的房屋所有权证跟一般农村不一样，农民既拥有土地上面房屋，又拥有房屋下面的土地。可见，农民城镇化这件事情是可以有制度创新的，过去城镇化最大特点就是转为国家建设用地，把土地变成国家建设用地以后跟农民没有太大关系了。成都的创造很有意思，农民土地确权做得比较早，村庄既然是大家的，大家就变成了股民，这些确实体现出了城乡融合的一种制度创造。
4.3吉林省吉林市丰满区建华村
吉林建华村也是一样，我第一次在建华村看到了这个证件，北方农民即使转成农民以后还保留土地所有权，建华村农民有房屋所有权证，既有上面的房屋，又有下面的土地。
吉林省吉林市丰满区建华村发展历程：
（1）2002年建华村在村一社所在地建设农业产业园，主要是果木生产、苗木培育。
（2）2002年到2005年，建华村大力发展集体经济。2005年末，全村民营、股份制、“三资”企业发展到35户。其中，建华村集体资产控股企业6户。2005年全村社会总产值实现3亿元，集体经济纯收入280万元，上缴国家税金180万元，农民人均收入达到了6000元，村固定资产从1997年的230万元增加到5300万元。
（3）从2005到2008年，伴随着城市的扩张，建华村的大量集体土地被政府征用，房地产开发建设开始兴起。建华村利用了外部契机，逐渐发展壮大了自己的产业链条。
（4）2012年，建华村成立了建华村产业园区，共有7家村集体企业入驻。截止2013年，全村企业产值2.6亿元，集体收入2500万元。全村固定资产达到2亿元，有335名村民在村办企业中就业。
    5新生代农民工的城镇化意愿
    5.1新时代农民工已经成为主体
城镇化首先得符合要农民意愿。调研证明，在2亿多农民工中，新时代农民工已经成为主体。出生分成四代，90后出生的，80-90年出生的，60-70出生的，50以前出生的，越是年轻一代的农民工就越不打算回乡就业，即便回乡就业，也很少有人选择回农村。
    5.2如果回乡就业，选择哪里？
如果回乡就业，近80%农民工不愿意再选择在农村工作，只有50年以前的农民还是愿意回到村里面去。回去做什么？只有15.7%的人愿意务农，剩下的当然愿意到工厂经商、做买卖等等。农民愿意去哪里定居，镇的比例还是非常低的，只有不到1/5，想去县城定居的35%。经过调研，农民在城镇里面买房的比例已经非常高了，当时我们做数据的时候，全国有30%，现在在四川大概有40%。
    6异地城镇化的困境与就近就地的选择
    6.1“异地城镇化”的困境，异地城镇化目前问题很多，半城镇化难以统筹。地方政府户籍改革的动力非常不足。农民工社会保障省内统筹和全国统筹困难很大，农村大量集体建设用地的闲置，与城镇建设用地指标的短缺形成强烈的反差。
    6.2就近就地城镇化解决异地城镇化困境、有利乡村振兴、实现区域均衡发展就近、就地城镇化的意义在于有利于解决中国城镇化面临的一系列问题，包括降低城镇化的制度障碍、促进城镇化的合理布局与保障中国农业、乡村的可持续发展、城乡统筹的实现。当然，这是涉及到城市的合理布局。目前城市发展过程中大城市吸纳人口占据了过于主导的地位，过多地聚集了各类资源，相比之下，县域发展却严重缺乏经济资源和人才资源，缺少发展的动力和活力。长此以往，非常不利于城乡统筹、城乡融合发展，不利于乡村振兴。培育一批承接城市职能和实现产业疏解，同时辐射乡村的，引导适度集聚发展的就近就地城镇，已经成为城镇化中的一个重要课题。
    依托在就近就地城镇化基础上的乡村振兴才是可能的和可持续的。我们的新农村建设如果不是依托在城镇化基础上，农村无法振兴，因为农村振兴太艰难，比如有机农业，生产周期慢，工作极其艰苦。十九大报告讲乡村振兴，第一个讲的也是产业，“促进农村一二三产业融合发展”。就近就地城镇化最突出的特征就是从城市向乡村的辐射功能。目前，由于交通的便利，不少农民工家住在乡村到附近县城劳动已经十分普遍。互联网、“淘宝”营销覆盖了广大乡村，给农村的生活和经营销售带来极大便利，这些也都是以附近城镇为依托。
    最后，“就近就地城镇化”千万不要误解，不用强迫，不是长官意志，在一些不具备就近、就地城镇化条件的地方，也出现过违背农民意愿的所谓城镇化建设，强行并村、建设所谓农民居住的“中心社区”。农民居住到中心社区以后，没有就业着落，又远离自己的耕地，造成了严重的、新的社会问题。
    总之，针对以往大城市吸收资源的不利条件，试图通过就地就近城镇化的思路，来探索制度包容的创新、群体包容的创新和资源配置包容的创新。谢谢大家！
供稿：陈宇琳、唐婧娴