当前中国精准扶贫工作存在的主要问题及改进措施

张翼

    精准扶贫工作存在的主要问题是建档立卡贫困人口的识别不精准、文件下达的致 贫结构与现实不符、脱贫规划未能完全动态跟进、产业扶持未能完全与贫困人口精准 对接。在这种情况下，政府需要强化“扶真贫”与“真扶贫”之间的有效联系，厘清 政府、市场、社会之间的关系，将政府的扶贫投入与市场评估相结合、与社会治理和 社会建设相结合、与贫困人口自我产生的脱贫努力相结合、与积极向上的文化建设相 结合，形成长效机制，并为“后小康时代”的扶贫工作打下良好基础。

    关键词：精准扶贫贫困结构社会建设

    2016年8月甘肃省康乐县发生的杨改兰恶性故意杀人自杀事件，暴露出当前 扶贫工作中存在识别与退出问题。当然，瑕不掩瑜，毫无疑问，在“六个精准” 思想指导下，中国扶贫工作已取得重大进展，仅2015年就有1500多万贫困人口 脱贫走上正常发展道路。但在看到既已取得成绩的同时，还需检视日常工作，在 研宄和解决具体问题过程中，因地制宜地改进和提升扶贫质量，更有效地完成 “十三五”规划提出的脱贫任务。那么，当前扶贫工作中还存在哪些问题呢？

    当前精准扶贫工作中存在的主要问题

    第一，对不同致贫原因的人口结构分析尚不精准。经过改革开放以来三十几 年的发展，中国的贫困人口数量大大下降，贫困程度也大为减轻。以2010年不变价格，以农村家庭人均年可支配收入不足2300元［|］计，截至2015年年底，贫困 人口的数量已降低到5500万左右' 根据我们2016年4-7月在江西、甘肃和安徽 的村落调查，在贫困人口中：因老弱病残致贫的人口大约占40%〜45%左右（在 有些村庄甚至于占50%以上），因各种灾害致贫的人口占20%左右，因供子女上 学致贫的人口占10%左右，因缺少劳动技能或项目扶持而仍然贫困的人口占10% 左右，因其他原因而致贫的人口占5%〜10%左右。这是中国贫困人口的基本结 构。这个结构决定了精准扶贫工作顶层设计的框架格局。只有在了解此结构的基 础上，才能在国家层面或局部地区，具有精准意义地设计适用于现实需求的扶贫 政策。但在现实中，有些地区对致贫原因还不甚了解，上报的致贫结构还与实际 发生的致贫结构存在差距。因为农民的外出打工，有些村落甚至于找不到需要扶 贫的“贫困人口家庭户”，留守家庭成员的主要特征就是老弱病残，这些人在很 大程度上丧失了劳动力，其基本生活需要子女供养或社会政策托底。这会在很大 程度上影响到扶贫工作的精准设计。

    第二，贫困户与非贫困户之间的识别还不精准。一方面，地方政府为争取到 扶贫资金的支持或者为在后来的扶贫过程中减轻脱贫压力，存在扩大贫困户数量 与比重的问题，使一些非贫困户建档立卡在贫困户中。  另一方面，有少数贫困 户因种种原因，却未能被纳入贫困户之列。同样，根据我们2016年4-7月在甘 肃、江西、安徽村落的调查，某些村庄甚至于有1/3左右的建档立卡户事实上为 非贫困户。其他研宄所做的调查也表明，大约有40%的建档立卡户为非贫困 户。有些虽然脱贫但不幸返贫的贫困户，却没有重新获得扶持。在村落社会， 家族关系与血缘网络仍然在很大程度上影响着贫困户的识别，与村干部关系密切 的家庭易于被识别为贫困户，与村干部关系疏远的家庭，则难以被识别为贫困 户。非贫困户对扶贫项目的分享，摊薄了扶贫资金的效力，也使扶贫工作人为增 加了道德风险。本来为缓解贫困所进行的社会治理投入，却反倒在引发“相对剥 夺”意义的社会矛盾。

    第三，“十三五”规划设计的扶贫类别规划与现实之间存在张力。“小康不 小康，关键看老乡”。正因为如此，全面建成小康社会的主要短板，在于能否让 所有贫困人口脱贫。所以，贫困人口以何种方式脱贫，就成为完成“十三五”规 划的关键所在。当前设计的“四个一批人”的脱贫格局是：通过产业扶持脱贫 3000万人，通过异地搬迀脱贫1000万人，通过劳务输出脱贫1000万人，通过社 会政策托底脱贫2000万人（这个基本格局，是以2014年年底贫困人口为基数设 计的）。［|］2015年完成的1442万人的脱贫，主要集中在产业扶持与进城务工方 面。在现有5500多万贫困人口中，伴随老龄化程度的加速，原来预计的2000万 因老弱病残而致贫的贫困人口，可能还会以每年100万〜150万左右的速度增加， 即需要社会政策托底的人口，会在2000万的基础上逐年上升，到2020年达到约 2500万〜2750万左右。在有些村庄，因老弱病残发生的贫困要占贫困人口总数的 50%以上，这可能成为小康社会全面建成之后最主要的贫困来源。需要产业扶贫 而脱贫的人口，可能已经降低到2200万左右。异地搬迀的人口，到2016年年底 可能会减少到800万左右 ，这部分人口既是搬出地的贫困人口，也是移入地的 贫困人口，在移入新居住区之后，他们需要3-5年的时间适应新生产环境并进行 生活方式的转型——或者从游牧转变为定居，或者从山地种植转变为平地种植， 或者从原有粮食种植转变为新型果树栽培：这一切都需要经历一个过程才能达到 既定目的，不可能短期脱贫。通过劳务输出而脱贫的人口，只是暂时脱贫，如果 其在城镇不能找到合适的就业岗位，则会重新返贫。即使找到相关工作，其收入 也会较低（贫困人口与人力资本之间存在密切关系，即越是贫困的人口，其人力 资本就越低，由此决定了其收入也会较低）。另外，贫困地区越来越严重的一个 新现象是“因婚致贫”——越是贫困，越难以找到媳妇，越需要支付更高的聘礼 才可能完婚，甚至于需要举家打工才能赚取到适宜的礼金。于是造成礼金日渐高 涨，有些地方要拿出20万左右的聘金，有的地方女方一定要在当地的城镇买到 房屋才能结婚（丈母娘推动的城镇化）——如果贫困家庭背上房屋按揭，几乎终 生都会沦落为贫困状态，难以得到新发展机会。

    在贫困人口贫困结构的转变中，为了增加精准扶持的力度，还需要动态调整 流程管理，并根据实际情况瞄准贫困人口发力，以保证脱贫政策的效力。在这种 情况下，当前政策调整的主要方向，是在加强其他扶贫力度的基础上，适当扩大 社会政策托底的比重，以形成较为强大的社会保护力量。也就是说，在全面完成 劳务输转脱贫、产业扶持脱贫和异地搬迀脱贫任务时，应该考虑到因农业户籍人 口老化、慢性病、伤残、农民工返乡等致贫而可能增加的贫困人口数量。

    第四，产业扶持与贫困人口之间还需要精准对接。在社会政策托底、异地搬 迀和劳务输转之政策投入既定的情况下，贫困人口的主要脱贫方向，只能集中到 产业扶持上。但在现实中，产业扶持与精准帮扶之间的关系还需要继续强化。其 存在的问题，至少表现为以下几个方面。

    一是仍然存在大水漫灌现象。在能够“灌”到的地方，的确可以在短期内使 相关村庄脱贫。但在“灌”不到的地方，或者在“漫灌”不力的地方，贫困人口 就很难脱贫或者只能在短期脱贫，而不能转化为持续性脱贫。一旦缺少产业投 入，则很多已经脱贫的人口会重新返贫。

    二是产业项目的投入选择与精准脱贫之间存在矛盾。现在村庄的开发式扶 贫，一般采取支持私人企业开发、支持农民专业合作社开发、支持村集体办企业 开发、支持家庭户开发四种主要形式。农民专业合作社的开发模式，因存在很多 缺点而渐趋式微，有些专业合作社已被大户掌握而难以带动群众脱贫（大户的市 场逻辑与脱贫的合作性或利他性逻辑本身就存在矛盾）。投入于村集体办企业的 做法，也因为产权与收益矛盾而易于发生争议。唯有私人企业，才更关心自己的 收益。但这种扶贫项目的运转结果，则往往是富了企业，但却难以让村民增收。

    很多私人企业，无论是转包或转租了土地，还是在一定时期买断旅游经营权等，都存在这类问题。一些极端的情况是：企业的收益在连年增长，但村民却仍然只 能拿到相当于每亩地每年400斤稻谷的地租收益，原来指望能够在企业打工，但 企业却偏好雇佣外地人和临时工而不愿雇佣贫困村民“添乱”。另外一些极端的 情况是大户流转到了土地，如果能够盈利，则经营土地；如果不能盈利，则一跑 了之，农户根本就拿不到流转费。支持家庭户扶贫的产业项目，往往在有些年景 能够赚钱，而在另外一些年景严重亏损。比如养殖猪牛羊鸡鸭兔等，就很难在该 产业的周期性波动中维持盈利的可持续性。

    三是不同部门的扶持力度存在差异。在市级层面，为完成扶贫任务，“四大 班子”会依据各乡镇村落贫困线的具体情况划分出不同地域，随后再依据职责分 工安排——党委负责几个县、人大负责几个县、政府负责几个县、政协负责几个 县，并以此深化“双联”（联村联户）。在县与乡层面，通常会依据上级的划分 标准而对口帮扶、分配具体任务。因为不同部门的实权不同，所以，其扶持的力 度会存在差异。这就使扶贫工作难以齐步推进，不但造成各个县乡贫困人口的收 益不同，而且造成相邻村镇之间的发展差距。另外，在城镇化影响下，农村居民 生活的商品化已逐渐形成为统一市场，于是收益较高区域会拉高一个地区整体的 物价水平与生活水平，这会在心理比较意义上使收益较低的贫困户感觉自己更趋 于贫困，扩大了地区内部人们对收入差距的感触心理，增加了相对剥夺感。

    四是扶贫措施单一难以形成组合拳。扶贫政策的投入，没有与当地的社会发 展战略结合在一起，比如说教育扶贫只是帮扶因教致贫家庭的学费，而没有将教 育与就业结合在一起，没有将人力资本积累、产业配置与当地的扶贫项目结合在 一起。这使扶贫项目常常表现为单打独进，而没有与基层政权建设和乡村社会建 设结合在一起。有时候，为扶贫而建立的农业产业，在市场的波动中还会更为严 重地伤害贫困户的积极性，比如说西瓜种植、大枣种植、玉米种植取得了丰收但 价格却持续下跌，形成瓜贱伤农、枣贱伤农、玉米贱伤农的局面。凡此种种，都 是政府干预与市场背离而发生的矛盾现象。有些地方政府的扶持政策不仅没有获 得贫困户或农民阶层的认同，反倒起到了相反的作用，结果是花了钱、费了力， 但却没有达到预期效果。

    当前扶贫问题发生的原因

    第一，政府扶贫需要强化“真扶贫”与“扶真贫”之间的有效机制。虽然从 制度设计上，各地都以“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”为准则制 定了方针政策，规划了路线图与时间表，［|］但实际执行的结果还不尽如人意。有 些村落没有严肃对待精准识别贫困户的工作，没有控制亲缘关系对扶贫工作的侵 蚀，没有分析致贫人口的贫困结构；有些驻村干部还没有真正驻村，有些驻村干 部没有真招实招；有些扶贫政策还浮在上面，没有沉入基层；有些扶贫还是完成 任务式的扶贫；有些村民为争做贫困户而引发了社会矛盾；有些干部与相关利益

    ［1］因为县级主要领导的提拔与调动与脱贫相关，这刺激了地方领导号召企县积极脱贫的积极性。

    主体结为联盟，编造各种项目挪用扶贫资金，损公肥私。［|］总之，扶贫政策还没 有完全从机制建设上下工夫，尤其是没有从长效机制建设上下工夫。就是说，在 短平快的要求与长期性的机制建设之间本应辩证结合，但实际却存在很多矛盾。

    第二，政府扶贫与市场规律脱节。在扶贫工作中，政府能够扶什么、不能扶 什么，这表面看起来不是问题，但实际却既是理论问题，也是实践问题。为什么 以政府名义支持的扶贫项目投入与产出的效率比较低？其中的主要原因，就是投 入的时候缺少市场评估，并以政府工作人员自己的评估代替了市场评估。虽然扶 贫并不以市场为目的，但扶贫工作的产出却要通过市场体现其价值，并以是否具 有市场价值而表现其可持续性  。因此，把市场的交给市场，把政府该管的交给 政府，把社会该管的交给社会，应该是扶贫工作的一项基本要求。困难救助只是 扶贫的一项内容，而不应该是全部内容。

    第三，政府扶贫与社会治理和社会建设脱节。对政府来说，主要应该以扶能 力、扶基础设施、扶长效机制、扶进取文化为主，并使贫困人口具有与社会发展 相一致的价值观和生活方式。需要看到，那种大规模的、国家动员式的、群众运 动式的扶贫，在改革开放以来的前三十多年，虽然曾发挥过重要作用，但已消减 了效率。现在最大的攻坚克难方向是精准扶贫。要精准，就需要破解前三十几年 扶贫工作中存在的问题，创新新的扶贫方式。现在，社会组织参与不足，市场相 对缺位是扶贫工作的主要缺点。政府在扶贫工作中更多地表现为直接决定“为谁 生产、生产什么、生产多少、如何生产”，但没有将扶贫工作与社会治理和社会 建设结合起来' 具体表现如下。一是作为国家治理的扶贫与作为国家替代其他 方进行的扶贫存在认识矛盾。二是作为国家治理的扶贫，需要有限政府假设、需 要试错机会、需要文化扶贫，需要通过教育提升贫困人口的人力资本、需要支持 贫困人口自身产生脱贫动力、需要后期第三方评估，需要政府与社会组织的结 合。三是作为政府单方面进行的扶贫，在客观上会形成上级依赖心理。在无限政 府假设之下、各方均视政府为万能主体，在基层政府或地方政府无法完成任务时 就理所当然地要求上级政府的支持、上级政府难以完成任务则会理所当然地向中 央政府伸手要钱要政策。这种单方面进行的扶贫，往往会表现为赶超性扶贫和资 金注入性扶贫。其赶超性的表现是：国家要求在2020年完成脱贫任务，省一级 可能要求在2019年，市一级则要求在2018年，县里就要求在2017年完成任务。 需要知道，政府能够推动产业，但政府不能提供市场；政府能够投入资金，但政 府不能保证贫困人口均衡受惠。政府在推动经济扶贫的同时，也强化了贫困主体 对政府的依赖心理。我们在边远山区的多项调查表明，地方干部视伸手要钱为扶 贫唯一抓手，认为没有中央的支持就不可能脱贫，或认为脱贫的主要责任在中央 政府那里。这种强烈的依赖心理，传导到贫困户那里，就是其对政府和扶贫干部 的依赖心理。因此，在扶贫中需要防止过度干预，防止大包大揽，防止形成政府 单方面扶贫的格局，尤其是防止形成中央政府单方面扶贫的格局。

    以国家治理现代化建立扶贫长效机制只有防止包办做法，以国家治理现代化的思路开展扶贫，才能转变扶贫观 念，形成长效扶贫机制，避免重示范建设而轻全面开花的现象，精准施策，对口 帮扶，防止扶贫目标的虚置，而将政府的扶贫和贫困人口的积极脱贫结合起来、 将社会发展与成果共享结合起来，厘清政府、市场与社会边界，各司其职，解决 扶贫工作中存在的难题，形成多元参与局面，进一步明确“脱贫主体是贫困人 口，政府只是扶贫主导力量”的正确认识。

    以国家治理现代化的方式开展扶贫，就需要做到以下几点。

    第一，把政府的扶持政策与贫困人口的自我脱贫努力相结合。很多贫困人 口，或者自己不觉得自己是贫困人口；或者安于贫困之现状、习惯于原有生活方 式与作息安排；或者以贫困为由坐等扶持、不思进取；或者以扶贫是干部的责 任，自己只等待项目上门。极端的情况是，有些贫困户自身不思进取，只一味强 调自己不脱贫帮扶干部就得不到提拔，就会受到上级处理，而将自己的脱贫完全 寄托在他人身上，于是出现游手好闲、好吃懒做、不以贫困为“困”，反以贫困 为资本相要挟的现象。［1］有些地方干部也错误地认为：既然贫困人口自己不觉得 自己是贫困，政府为什么要扶贫？还有些人认为保留原有的生活方式应该是生活 的多元化。这些看法都是不正确的。应该着力将政府扶持政策与贫困人口的自我 脱贫努力相结合。需要知道，脱贫归根结底的目标，是贫困人口自己产生了脱贫 实践并形成了持续性生产能力。另外，还要加强对扶贫资金与扶贫项目的监管，

    防止巨额扶贫资金被利益集团俘获，防止企业以扶贫为幌子大发扶贫财。

    第二，把贫困人口的经济脱贫与文化脱贫相结合。如果经济上的扶贫投入，没有与对贫困文化的改造联系在一起，就会使脱贫的效果大打折扣。那种生活稍 加改善即停步不前，或者将自己脱贫的原因归结为神灵保佑的想法，是极其成问 题的想法。那种在原有贫困文化意识形态下形成的思维方式，也牢牢束缚着新社 会结构下贫困人口的文化进取心。政府扶持的企业扶贫项目，不应该表现为资金 下乡而应是文化生活方式下乡。那种只把农村作为生产的车间，或者将农民的土 地流转出来，而不管农民流出土地后的就业安排或者不为农民培育新生产方式与 生活方式以及生产能力的制度设计，都会削减扶贫工作的效力。

    第三，把贫困人口的当前脱贫与长期脱贫和代际脱贫相结合。短期投入的扶 贫措施，比如养殖业，只满足于当前的算账脱贫——以每只羊的市场估价去评估 贫困户的家庭收入，但事实上，贫困户当年养殖的牲畜，可能在第二年仍然养殖 在家里，而没有在市场上转变为现金货币——实际上并没有脱贫。有些干部，还 为帮助婚姻适龄贫困人口结婚，劝说一个贫困人口与另一个残疾的贫困人口结婚 或者使一个残疾的贫困人口与另一个残疾的贫困人口结婚——这会形成残疾家庭 的贫困代际继承，因为这对残疾夫妇生育的孩子，也很可能是残疾儿童。残疾儿 童在成长、上学过程中，又会被其他孩子所歧视，难以通过升学教育转变自己的 阶层身份，由此成为新的贫困人口，这是典型的贫困的生产与再生产。所以一定 要将贫困人口当前的脱贫与长期或代际脱贫结合起来思考精准扶贫的具体举措。

    第四，把扶贫政策与地方政权建设和社会建设相结合。除了精准识别、建档 立卡、建立扶贫动态记录、厘清贫困人口的内在结构外，还要看到：越是贫困的 地区，村委会的老龄化程度就越高、村委会成员的带动能力就越低，就很难促进 基层发家致富脱贫。越是贫困的地区，距离当地中心城市越远，来自于县级政府 和乡镇政府的驻村干部就越难以长期驻村，外在的输入型扶贫力量就越难起到应 有作用，农村的空挂户就越多，人们对当地的发展就越失望，撂荒的情况就越严 重，发展就越没有人气。在这种情况下，“老人种地、老人治村的可能性就越 大”。外出就业之后，贫困人口的家庭关系、邻里关系、乡党邻亲关系就疏远， 熟人社会就转变为半熟人社会，村落的社会团结关系就易于断裂，贫困户与低保 户对扶贫政策的依赖就越强。这就形成越扶越贫、一直扶一直贫的局面，难以达 到原有路线图和时间表设计的扶贫效果。

    第五，把农业帮扶与非农帮扶相结合。伴随现代农业的发展，农村的生产方 式正在发生重大变化：一是土地流转将农民从土地上分离出来；二是大宗商品价 格的下跌影响到普通农民收入的增长；三是农民工收入增速减缓，影响了工资性 收入的提升；四是转移性收入和财产性收入占比较低。在这种收入格局下，种植 农收入的增长就存在市场的约束现象。所以，只有在设计农业养殖业帮扶的具体 办法时，结合贫困农民可能形成的非农产业建设，拓展非农收入空间，才能形成 增收的多元格局，防止农业歉收对脱贫工作的影响。

    第六，将政府扶持与市场预期相结合。绝大多数农村贫困人口的贫困，不是 生产能力低下所形成的贫困，而是农业产品难以实现其价值而引发的贫困。政府 对扶贫项目的设计，不仅要关注到贫困农民的生产能力，而且，更重要地是规划 其实现价值的市场机会，防止农产品价格周期性变化伤害农民生产积极性事件的 发生。因此，要设法打通生产、存贮、养殖与流通和消费的通道，帮助农民抵抗 周期性发生的风险。

    第七，高瞻远瞩地设计好“后小康时代”的扶贫政策。到2020年，中国一 定会全面建成小康社会。但在小康社会实现之后，仍然会存在“后小康时代”的 贫困问题。“后小康时代”的贫困，将主要体现为因老弱病残而发生的贫困，社 会政策的兜底功能会更为凸显，对国家扶持资金的依赖也会更为强烈。因此，未 雨绸缪，提前做好安排，是非常必要的。

    总之，扶贫工作应该注重基础设施建设，形成扶贫的长效机制、以市场为导 向、为贫困户创造脱贫机遇、提高贫困户的生存技能、从国家治理能力建设的角 度设计好农民发展的基础平台。竭力避免越扶越贫、越扶村落越萧条、越扶越没 有抓手、越扶贫困人口越依赖政府情况的发生。

    近期而言，因为很多建档立卡的贫困户实际是非贫困户，所以，2015年的脱 贫人口，可能是在“挤出效应”中完成的（即通过对非贫困户的识别，将那些通 过做假账而“识别”为贫困户的人挤出建档立卡户，以此增加脱贫的人数）。即 使在2016和2017年，估计也能如期完成对建档立卡户的减贫任务。但在2018年 之后，因为剩余的贫困户都是真正受困于贫困之中的家庭户，也是很难脱贫的家 庭户，故扶贫任务会越来越艰巨。圜the social and economic development and behavior of governments of the country? s poor counties. We find that China’s government-led poverty alleviation programs are ill-targeted and poorly managed by local governments. To solve the problem, China needs to improve local governance and use the anti-poverty funds more efficiently through encouraging social institutions to get involved in poverty-reduction programs. Moreover, it also needs to facilitate free migration from rural to urban areas and strengthen targeted transfer of payment for the poor.

Targeted Poverty Alleviation: Main Problems and CountermeasuresZhang Yi 77China’s targeted poverty alleviation program mainly suffers from the following problems: the poor people have not been accurately identified; policymakers have failed to understand the real situation in the poor regions; the poverty alleviation plans have failed to be adjusted dynamically with changes in the real situation; and the poor people have not benefited from industry supports as much as planned. Therefore, the government needs to clarify the relationship among government, market and society, adjust its poverty reduction policies in accordance with market-based assessment results and requirements of social governance and social construction. It also needs to build its poverty reduction policies on the basis of encouraging the poor people to become more self-driven in shaking off poverty and make them a long-term mechanism that can lay a solid foundation for future poverty alleviation efforts after China becomes an all-round well-off society.

Exit Strategy in International Poverty Alleviation: Practice in Developing CountriesFang Lianquan 86During the past 20 years, Conditional Cash Transfer (CCT) programs have been successfully implemented in developing countries, with more and more attention paid to the issue of exit strategy. Cases in Latin America show that the exit mechanism is a long-term strategy that not only targets “program exit”, but also the capacities of poor families to sustain their life in the long run. Exit from poverty is a complex process for which most of the countries have not been well prepared. To implement the exit strategy, both certification of beneficiaries and income intervention are important. Experiences of developed countries in carrying out the Welfare to Work (WTW) initiative show that income interventions based on labor market outcome are more effective in reducing poverty.